冯奎

2021年是“十四五”开局第一年，也是迈向2035年我国基本实现现代化目标的第一年。因此可以说，2021年开启了一个特殊性质的时间窗口。在我看来，未来15年这样一个中长期的时间窗口，为建立可持续投融资机制创造了条件，需要紧紧抓住抓好。

2014-2019年期间，我国地方政府负债率低于《马斯特里赫特条约》负债率60%的政府债务风险控制标准参考值，地方政府债务率也低于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考(90%-150%)的最下限。但这里面存在着重要问题：当时就有部分省市地方政府债务率突破国际警戒线100%，反映了地方债务风险不平衡，特别是存在“尖峰”现象。根据财政部政府债务研究和评估中心公布的数据，2020年全国新增地方政府债券4.55万亿元，再融资债券1.89万亿元，合计地方政府债券发行规模超过6.44万亿元，比2019年增长逾47%，创下地方债发行量历史新高。2020年财政工作面临的困难之多、挑战之大，确系多年未有。

因此，尽管2020年中国经济的成绩单不错，尤其是国内生产总值达到100万亿美元，总量可喜，但要充分认识到在疫情和经济波动的影响下，财政体系的“可持续性”面临一定压力。针对可能出现的债务危机，需要多管齐下，综合采取措施，如按照财政部先前的“药方”，对部分危急债务安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金、经营收入偿还、合规转化为企业经营性债务、通过借新还旧或展期等方式偿还、采取破产重整或清算方式化解等等。除此之外，从根本上来说，还是要面向未来，建立多元、可持续的投融资机制。

多元可持续的投融资机制，过去一直也都在探索。特别是从2014年开始，全国几十个市县陆续开展多元可持续的投融资机制试点推进。试点在实践中取得一定效果，但考虑到宏观经济环境的变化等因素，三年五载内确实难以建立可持续的投融资体制机制。

现在，时间窗口重现。2021年，各地实施“十四五”规划，开始迈向二〇三五年现代化目标的新征程。尤其是2035年这样一个远景目标，凝聚了从上到下各个方面共识，提供了一个在10-15年这样一个中长期时间段来建立可持续投融资体制机制的时间窗口，这是极为难得的。从问题导向上讲，当前要制止违规举债抬头现象，着力化解隐性债务等。从目标导向来说，既要做好“十四五”期间的投融资规划，同时也要充分利用10-15年这样的时间段，培育建立多元、可持续的投融资体制机制，促进经济社会列车走上平稳的轨道。仅就城市化这个领域，可以考虑以下一些内容：

一是建立中央与地方之间合理的分担机制。中央与地方财政事权和支出责任划分，是建立可持续投融资机制的一项基础性工作。应锚定现代化强国的目标，系统研究中央与地方最合理的事权、财权方案。第一步是专项改革，分领域推进一些领域进行事权、财权的划分，如大量市民化人口涉及到中央与地方以及地方之间在教育、卫生、养老等方面的分担机制，需要在财政支出上落实到位。第二步，考虑在一些市县进行系统化集成，探索新时代新型央地关系。第三步，从现代化治理体系建立与完善的角度，通过立法约束中央与地方财权事权。第四步，促地方转型。地方政府合理承担基础设施与公共服务，尽快向服务型政府转型。

二是在中心和城市群层级探索新型投融资体制。中国的空间格局正在发生重大变化，中心城市引领都市圈、城市群，带动区域协调发展的格局正在形成之中。中心城市、城市群这一层级的治理角色，应反映在投融资体制的框架之中。展望未来，可考虑由中心城市牵头，组建城市群、都市圈层面的资产管理或投资平台，承担一定的政府投资导向职能、资产经营职能、筹措资金职能、区域救助职能等等。未来，大城市户籍全面放开、征收房地产税、提升大城市基础设施和公共服务水平，将会是多面一体的工作，城市群投融资体制创新应作为上面几项工作的重要支撑性力量。

三是培育高效率的债券市场。长期债券能较好地筹集资金，用于支持大型工程、市政设施及一些期限较长的建设项目。应抓紧建立公正的信用评级和全面规范的信息披露，在此基础上扩大部分地区地方债市场化发行规模，真正做到地方政府自发自还，让地方成为偿债的主体，将软约束变成硬约束。目前保险资金运用余额近20万亿元，而投资企业债券余额只有2.2万亿元，潜力巨大。

四是适时在大城市开征房地产税作为属地税。近期资本涌入一线城市，助推这些城市房价再次上涨。现阶段而言，中国住房市值／GDP将近400%，是股市总市值的5倍。应从大城市开始，开征房地产税，这有助于使基础设施投入形成的房地产增值收益，以房地产税形式变为政府收入，从而为地方政府偿还债务提供稳定的来源，促进财务良性循环。

五是推动REITs扩展应用领域。基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），能有效盘活基础设施存量资产，充分调动民间投资积极性。租赁住房有望成为REITs最有可能突破的领域，应包括促进长租公寓实现规模化扩张、促进养老地产快速形成专业化产业链、促进城市更新升级迭代、促进工业物流地产规模化网络化等。

六是促进PPP健康高质量发展。重点是理顺政府与市场关系；严格甄别变相融资、兜底回报、明股实债等伪PPP项目；保护民营资本免受挤出等。加快推进体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革等等，以制度变革助力PPP健康发展。

（作者系民盟经济委副主任，中国城市发展中心研究员）

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